中国政府在2024年世界互联网大会乌镇峰会期间发布《全球数据跨境流动合作倡议》（以下简称《倡议》）全文。《倡议》提出，“我们呼吁各国秉持开放、包容、安全、合作、非歧视的原则，平衡数字技术创新、数字经济发展、数字社会进步与保护国家安全、公共利益、个人隐私和知识产权的关系，在推动数据跨境流动的同时实现各国合法政策目标”。这为全球数据跨境流动治理如何走出阵营化、碎片化和无序化的困境指明了方向。

数据跨境流动面临的挑战

数据跨境流动是人类社会面临的重大治理难题，这是因为数据的背后承载着复杂的政治、经济、社会和安全要素。数据原本只是简单的信息，人类社会的数字化进程加速了大数据时代的来临，数据的价值得到了极大提升。人工智能技术进一步推动数据从简单的信息转变为更有价值的知识，从而极大地促进了生产力的发展。从更深层次上来看，数据跨境流动引发了国家间对于数据作为信息、知识，甚至是安全和权力的竞争。

欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）所产生的“布鲁塞尔效应”引发各国制定大量关于数据安全的法律法规，数据本地化在很长时间内成为一种趋势。在“布鲁塞尔效应”的影响下，各国政府纷纷根据自身在数据安全领域的关切建立了大量数据本地化政策，加速了数据治理碎片化趋势，给全球化带来巨大挑战。

然而，数据不仅是数字时代的“石油”，更是智能时代的“血液”，只有在全球范围内广泛流动起来才能最大限度地发挥价值。因此，以发展为目标，呼吁数据跨境流动也是很多政府和企业的诉求。联合国制定发布《全球数字契约》，世界贸易组织电子商务谈判将数据跨境流动作为谈判的重点。然而，多边谈判进程面临前所未有的挑战，各方对于数据安全的理解存在巨大差异，导致相应的规则迟迟没有建立。与此同时，一些区域性和双边数据跨境流动协议由于政府之间的差异性小，相对更加容易达成。例如，“欧美数据隐私框架”（DPF）、“欧日数据跨境协议”、“亚太经合组织跨境隐私规则”（APEC CBPR）等。当然，这进一步加速了数据跨境流动的阵营化趋势，使得全球性的数据跨境流动规则更加难以建立。

不仅如此，地缘政治博弈作为另外一股力量推动数据跨境流动的无序化。个别国家以泛安全化的姿态禁止所谓的“敏感数据”向多个“敌对国家”传输。这不仅违背了世界贸易组织的多边经贸规则，也引发了从地缘政治角度导致全球数据跨境流动治理无序化的担忧。

数据跨境流动的必要性及其影响

数据跨境流动作为构建网络空间命运共同体的核心要素，对于推动数字技术创新、加速数字经济发展及促进数字社会进步具有深远意义。数据跨境流动不仅是全球化的关键驱动力，也是产业链、供应链以及全球商品与服务分工布局的基石。可以说，数据跨境流动为全球化进程提供了坚实的支撑，其缺失将导致全球化动力受阻。

一方面，互联网、信息通信技术以及人工智能技术因其内在的全球性特征，自诞生之初便成为全人类共享的技术财富。这些技术在发展过程中不断强调开放性、互操作性，甚至通过开源代码来加速技术迭代。在信息化时代，数字技术推动数据的快速增长与广泛应用；而在人工智能时代，数据则成为反哺数字技术快速发展的关键资源。数据、算力与算法共同构成人工智能发展的三大支柱，随着模型参数规模与算力的不断提升，对高质量训练数据的需求也日益迫切。缺乏全球范围内的数据跨境流动，将严重制约人工智能技术的快速发展。

另一方面，数据跨境流动对扩大全球贸易格局、产业结构的转型升级、数字鸿沟的缩小以及国际信任体系的强化均产生了深远影响。

在促进贸易便利化方面，《倡议》积极倡导基于正常商业和社会活动需求的电子数据跨境传输，这一举措显著降低了国际贸易中的交易成本，提升了交易效率。通过实时共享物流与供应链数据，制造业与零售业能够精准把握市场动态，优化资源配置，提升服务流程效率，进而实现整体经济效益的显著提升。这种数据驱动的贸易模式不仅加速了商品与服务的流通速度，还促进了全球贸易网络的进一步整合与优化。

在加速产业数字化转型层面，数据跨境流动为各国产业与经济的数字化转型提供了强大动力。数据的自由流动与共享打破了地域限制，促进了创新资源的全球配置，为数字科技的发展注入了新的活力。企业能够利用跨境数据资源提升运营效率，增强全球竞争力，推动传统行业向智能化、高端化方向转型升级。这一过程不仅加速了新兴产业的崛起，还促进了传统产业的改造升级，为全球经济的可持续发展奠定了坚实基础。

在缩小数字鸿沟方面，《倡议》高度重视发展中国家在数据跨境流动中的参与权与受益权，通过提供能力建设和技术援助，助力其提升数据处理与应用能力。这一举措有助于缓解全球数字化进程中的不均衡现象，推动全球数字经济的公平与可持续发展。同时，通过构建国际互认机制等合作框架，确保了不同国家和地区之间数据标准的一致性与互认性，为新技术的研发与应用提供了良好的国际环境，促进了全球数字技术的共同进步。

在增强国际信任方面，《倡议》的提出与实施为国际社会对数据跨境流动治理的信心与信任建设提供了有力支撑。通过确立透明、预见、公平和高效的数据跨境流动原则，保障了各国的共同利益，防止了少数大国对数据资源的垄断与滥用，从而避免了全球南北差距的进一步拉大。这一原则体系的建立，不仅促进了国际社会对数据跨境流动治理规则的共识与遵循，还增强了各国在数字经济领域的合作与互信，为全球数字经济的健康发展提供了坚实的国际保障。

《倡议》的核心思想及重要价值

《倡议》是中国政府关于数据跨境流动治理的最新立场，反映了中国将本着更加积极开放的心态致力于推动数据跨境流动治理。

《倡议》是在对数据跨境流动治理理论与实践深入总结的基础上所提出的一项新的理念和主张。《倡议》共计11条意见，其中，9条为建设性意见，2条为限制性意见，它们共同构成数据跨境流动治理的综合性解决方案，不仅继承了中国政府早先提出的《全球数据安全倡议》中的核心理念，还更加强调了安全与发展之间的平衡。同时，《倡议》也是基于《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《促进和规范数据跨境流动规定》等法律法规实施以来所取得的成效，面向全球数据跨境流动治理领域提出的一份具有中国特色的实践方案。

《倡议》是中国数据跨境流动实践经验的总结。《倡议》明确指出，影响数据跨境流动的关键因素包括国家安全、公共利益、个人隐私和知识产权等四个层面。如何妥善处理数字技术创新、数字经济发展、数字社会进步与这四个层面数据安全考量之间的关系，成为当前的关键问题。为此，国际社会应当采取必要的安全保护措施，通过法律合规、技术标准制定、市场环境优化、政策创新以及加强对话等一系列综合性举措来实现安全与发展的和谐统一。此外，《倡议》还明确反对将数据问题泛安全化，严禁在数字产品和服务中设置后门等。

《倡议》发布后立即引起了国际社会的高度关注和广泛赞誉。经过综合比较，可以看出，《倡议》是当前国际社会关于数据跨境流动方案中最全面、最具创新精神的方案之一，为国际社会建立全球数据跨境流动框架奠定了坚实基础。